中国各地创新养老模式应对银发潮挑战

　　70岁的张玉芳老人独自居住在宁夏回族自治区固原市泾源县六盘山镇的周沟村已超过10年。10年前老伴去世，儿女各自在外打工，张玉芳的身体状况还能允许她自己做饭、洗衣、割草、烧炕，但这段时间她做起这些事情愈发吃力。

　　今年6月，周沟村办起了“老饭桌”，为本村留守老人提供餐饮服务。张玉芳每天中午和晚上都到村部的“老饭桌”吃饭。“都是些家常便饭，但只收我们成本价，一顿饭两块钱左右，解决了我们的大问题。”张玉芳说。

　　张玉芳老人是中国农村老年人的一个缩影，而周沟村的“老饭桌”也是中国各地应对养老问题的一种尝试。面对已经到来的“银发潮”，各地农村兴起了不同的养老模式、建设了不同的机构来解决农村养老问题。

　　今年重阳节前，泾源县将“老饭桌”的覆盖范围扩大到了所有乡镇的主要村落、社区，数量达80多家。这种依靠政府投入启动、社会捐助运营的为老服务机构基本解决了农村空巢老人的饮食问题，但这还远远不够。

　　在张玉芳老人家中，枯黄的草堆满了半个院子。为了给冬天烧炕准备燃料，张玉芳最近每天都要上山割草，然后背下山晾晒在院里。类似这样的事情，功能单一的“老饭桌”就爱莫能助。

　　据统计，中国农村老龄人口有1.19亿，占全国老龄人口的比例是56%，其中包括5000万左右的留守老人，而农村敬老院村一级覆盖率不足5%。农村留守老人的子女被城镇化浪潮卷走，他们却留守在故土家园，无人照顾。

　　与养老需求的快速增长相比，中国养老设施和服务在数量和结构上存在供给短缺。数据显示，目前中国每千名老年人拥有养老床位数仅为27.5张;中国养老机构护理人员不到30万人，缺口高达1000万。

　　针对这种状况，各地利用现有资源创造出一批养老新模式。在北京市大兴区长子营镇，当地利用村委会现有房屋在全镇开办了6家居家养老服务中心，形成了“白天集中服务，晚上回家居住”的农村居家养老服务模式。

　　农民利用手中的土地资源入住养老机构，“以地养老”在中国农村逐渐兴起。在宁夏平罗县灵沙乡，当地的“以地养老”模式规定，老年农民可自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，以退出产权获得的一次性补偿及政府补贴购买养老保险，来抵扣在养老院的开销。

　　“儿女都进城了，人老种不动地了，索性将家里十几亩地流转出去，房子和宅基地也交给政府收储，置换了4万多元，这些钱够我们老两口在养老院享清福了。”灵沙乡胜利村村民马占福说。

　　目前，中国进入了快速老龄化阶段，每年新增老年人数达1000万人，而“未富先老”的国情使得养老资金投入缺口巨大。在各级财政收入增速明显放缓的状况下，如何创新方式用好财政资金显得尤其重要。

　　去年中央财政下拨服务业发展专项资金24亿元，支持8个省份开展以市场化方式发展养老服务产业试点，正是希望采取中央财政资金引导，地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台的方式解决养老服务业资金来源问题。

　　湖南省近期在8个试点省份中率先设立了全国首个省级政府引导型健康养老产业投资基金。湖南省财政厅副厅长郭秀宏说，经测算，通过养老产业投资基金的运作，财政资金的放大效应有望达到30倍，这将极大激发“政府做事业、市场做产业”的活力。

　　目前，湖南省健康养老产业投资基金与多家企业签订了正式或意向投资协议。相关投资合作完成后，基金将支持建设或托管养老床位不低于2万张，服务居家养老人数超过50万，为湖南省100多万老年人提供相关产品和服务。

　　一些地方政府积极将养老项目纳入PPP项目库。江苏省财政厅8月公布了2015年度省PPP项目首批入库名单，其中包括老年公寓建设、社会福利中心、养生养老中心等14个养老/民政类项目，投资65.95亿元。

　　2013年9月，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

　　有专家预测，未来5年，中国养老产业市场将突破万亿元规模，20年内有望达到20万亿元以上。“夕阳红”产业蕴含勃勃生机，“白发红利”有待进一步释放。

　　中共十八届五中即将召开，将研究制定“十三五”规划重大问题。如何走出一条适合国情、适合老龄化形势，同时又契合中国传统文化的“中国式养老”之路，成为关注点之一。

　　中国民政部副部长邹铭此前在接受新华社记者专访时表示，居家和社区养老有望成为未来国家养老政策投放的重点。“‘十三五’时期，我们将更加重视居家和社区，并列为下一步政策投放的重点。要出台一些引导型、枢纽型的政策，让大家能够在居家和社区享受到更好的养老服务。”邹铭说。

　　自2014年5月28日CFDA发布《互联网食品药品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》以来，围绕网售处方药政策放开的讨论就一直牵引人心，其中，一旦放开，以什么形式放开，处方药网售出台“正面清单”还是“负面清单”尤其为甚，2015年10月19日，国务院发布关于实行市场准入负面清单制度的意见。《意见》要求，凡涉及市场准入的领域和环节，都要建立和实行负面清单制度。并将在2018年正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。根据《意见》虽未能最终确定互联网售药的清单模式，但政策方向却已然越来越明朗。

　　国务院网站19日发布《国务院关于实施市场准入负面清单制度的意见》，对该制度的定位、要求、时间表等进行了阐述。《意见》指出，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　《意见》设定了该制度实施的时间表，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　现将要点整理如下：

　　1、定位

　　市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　2、总体要求

　　各地区各部门要认真落实市场准入负面清单制度。对各类市场主体基于自愿的投资经营行为，凡涉及市场准入的领域和环节，都要建立和实行负面清单制度;条件成熟时，将采取目录式管理的现行市场准入事项统一纳入市场准入负面清单。

　　3、类别

　　市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续;对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　4、适用条件

　　对各类市场主体涉及以下领域的投资经营行为及其他市场进入行为，依照法律、行政法规和国务院决定的有关规定，可以采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局、国土空间开发保护等管理措施：涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全和新型领域安全等国家安全的有关行业、领域、业务等;涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的有关行业、领域、业务等;依法可以设定行政许可且涉及市场主体投资经营行为的有关行业、领域、业务等;法律、行政法规和国务院决定规定的其他情形。

　　5、制定程序

　　市场准入负面清单由国务院统一制定发布;地方政府需进行调整的，由省级人民政府报国务院批准。制定市场准入负面清单时，有关部门要健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制，充分听取各地区各部门意见，组织专家进行必要性和可行性论证，并向社会公开征求意见。涉及国家安全的，应事先报经中央国家安全委员会审查。

　　6、实施步骤

　　按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。